并认为此次修法的重要指导思想就是要建立科学、严格的监督管理制度(第3条)，为了实现威慑的目的，相对于2009年的版本，第九章法律责任部分除了增加了许多条文，特别提升了罚款的额度、倍数，强调了民事责任、行政责任和刑事责任的协调。

从多个方面来看，我对于这次司法体制的改革还寄予了很大希望，这个方向是很正确的。在三中全会决议里把民主政治放在政治体制改革里，没有把它放在法治建设这部分里。

我认为这个非常重要，因为这个内容表示了在法院里应当是以无罪推定作为判刑的依据，不能以有罪推定的方式来做。所以从多个方面来看，我对于现在的司法体制的改革还寄予了很大希望，而且认为方向是很正确的。如果市场主体和社会都无法解决的，政府才来许可、才来批准。如果我们能够把权力关在笼子里，人民就比较满意。法学界泰斗、中国政法大学前校长、终身教授江平发表了题为司法改革与中国未来的主题演讲。

去地方化、去行政化是法院改革里至关重要的一条内容，如果你的人权、事权、财权都由地方县一级的政法委或者有关部门掌握，就没有办法脱离它的干预。宁可错放不能错判、错杀，这和过去长期拘留人不同。行政案件跨区域集中管辖后，集中管辖法院承担大量非本辖区的行政案件审判工作量，而这部分事权却又得依靠本辖区的财政保障。

行政案件跨区域集中管辖需要在集中管辖法院与非集中管辖法院、集中管辖地区与非集中管辖地区之间进行合理分工和厘清责任。辖区法院承担本辖区多大事权，也就获得相应的财权保障。这些地方均是采用把辖区内其他基层法院行政案件集中到铁路运输法院管辖，如不服铁路运输法院作出的一审裁判则上诉到铁路运输中级法院。(四)司法保障问题 行政案件跨区域集中管辖，在人、财、物省级统管改革完成之前必然会出现事权与财权的失衡。

二是明确集中管辖法院与原管辖法院行政审判庭的审判工作分工。目前以下法院依托铁路法院开展改革试点。

还有西部地区，比如甘肃、青海等地法院。当然，推动省以下地方法院检察院人财物统一管理后，能够在省级层面统筹考虑和安排行政案件跨区域集中人、财、物的保障。虽然各地改革试点方案是由各地高级法院提出，并报经最高人民法院批准后组织实施的，但是各地改革试点方案并没有一套统一标准和模式，由此导致各地法院在改革试点中可能面临一些共性问题，也可能面临一些区域性的个性问题。集中管辖法院与非集中管辖法院所在地的党委、人大、政府及社会各方面力量之间不应建立直接联系，而应当通过非集中管辖法院，由此既能有效发挥非集中管辖法院所在地的党委、人大、政府及社会各方面力量在案件协调和解、信访维稳方面的积极作用，又能避免集中管辖法院与非集中管辖法院所在地的党委、人大、政府及社会各方面力量之间形成固化的关系，从而为新的干预留下空间。

特别是当事人以及社会公众从此项改革中有实实在在的获得感。同时，非集中管辖法院行政法官，由于没有行政诉讼案件可办转而去办其他案件，而行政非诉执行案件审查工作又远远不能满足行政法官工作量的需要，行政审判司法能力开始退化，非集中管辖法院的行政审判职能作用将会弱化，这些法院的行政法官去向和编制保留与否必然会成为问题，必然对行政审判专业化造成致命伤害。目前多数试点地区采用这种集中方式。但是毕竟增编扩员职权不在法院，真正落实起来也不容易，面对行政案件大幅上升趋势，集中管辖法院难以长期应付。

三是提供必要的办案场所。对于集中管辖法院的行政法官而言，为应对跨区域集中管辖案件数量大幅上升趋势，可以靠增加编制和法官来解决。

因此，行政案件管辖制度改革属于解决行政诉讼突出问题的过渡性制度安排。非集中管辖法院原则上不再办理上述集中管辖的行政诉讼案件，主要负责审理辖区内属于新《行政诉讼法》82条第1款第1、2项规定的被诉行政行为是依法当场作出的、案件涉及款额2千元以下的，可以适用简易程序审理的一审行政诉讼案件。

一是积极争取地方党委、人大和政府的支持和配合，适当增加集中管辖法院的编制，视情况增设新的行政审判庭，配齐配强行政审判力量，实现案件数量与法官数量平衡适配。主要有以下几种处理方式。二是依托铁路两级法院开展改革试点。[7]程琥：行政案件跨行政区划集中管辖的法治意义，载《人民法院报》2015年5月20日第6版。行政诉讼案件长期存在的立案难、审理难、执行难等诉讼突出问题得到初步缓解，但是在改革试点中也面临一些瓶颈性问题，有必要从新《行政诉讼法》修法过程中的大改方案上考虑探索建立跨区域的行政审判专门法院。[11] 【注释】 *程琥，北京市第四中级人民法院副院长，法学博士，社会学博士后，研究员。

从我国当前推进行政诉讼体制改革的现实需要和发展方向出发，基本思路可以考虑在最高人民法院下设相关层次行政法院，其中可以在若干区、县区划基础上组建初审行政法院，在若干地市基础上组建上诉行政法院，在若干省、自治区、直辖市基础上组建高级行政法院，在最高人民法院内设最高行政法院。目前行政案件跨行政区域集中管辖改革已经在全国部分法院铺开试点。

【全文】 党的十八届三中全会提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度和党的十八届四中全会提出完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题的改革要求，新《行政诉讼法》18条第2款作出关于跨行政区域管辖行政案件的规定，最高人民法院为此制定《关于人民法院跨行政区域管辖行政案件的指导意见》，指导部分高级人民法院根据本地实际，确定若干法院跨行政区划管辖行政案件。[1]从媒体报道中，天津、重庆、江苏、浙江、安徽、山东、福建、广东、湖南、陕西、山西、四川、贵州、甘肃、青海、宁夏等地已经获批开展行政案件跨行政区域集中管辖改革。

随着省以下法院人财物统一管理改革实施，行政案件审理中的地方保护和行政干预会有大为好转，但是面对强势行政权，行政干预难以根除。以市级行政机关为被告提起诉讼的行政案件由天津市和平区人民法院管辖，但因不动产提起诉讼的案件和因市级行政机关复议维持原行政行为作为共同被告的案件除外。

二是将部分一审行政诉讼案件进行集中，其他一审行政诉讼案件及行政非诉执行案件仍由原管辖法院办理。一是将一审行政诉讼案件进行集中，把非诉行政执行案件仍留在原管辖法院审查。[8]在我国推进国家治理现代化过程中，对于我国设置行政法院问题，一直存有争议。三是由上级法院决定管辖法院。

目前，需要科学评估和重点关注以下几个方面问题。结果可能会出现行政案件集中了，而行政法官却难以集中，甚至出现行政审判骨干法官流失。

柯城法院不宜管辖的案件，可以报请衢州市中级人民法院确定管辖。安徽改革试点步伐迈得最大，根据《安徽省法院关于行政案件集中管辖制度的改革方案》，探索行政诉讼案件集中交叉管辖，在皖中、皖南、皖北分别指定1个中院及下辖1个基层法院集中交叉管辖全省一审和一审上诉行政诉讼案件。

从总体上说，辖区法院的事权和财权是一致的。初审行政法院、上诉行政法院、高级行政法院根据人口分布、案件数量、经济发展、交通条件等因素，完全打破行政区划进行设置。

推进国家治理体系和治理能力现代化，有必要依托行政案件跨区域集中管辖改革探索建立跨区域行政审判专门法院。同时，一些试点地区明确提出非集中管辖法院要提供有关配合工作。实践中影响审判质效的因素很多，在一些基本条件不具备的情况下，仅仅依靠案件集中管辖解决不了审判质效问题。(四)确定案件管辖范围标准相对务实多样 从试点地区看，目前对于确定集中管辖行政案件类型标准主要有以下几种。

审判质效指标直接关系到当事人合法权益保障，公众满意度和获得感，社会和谐稳定。比如，杭州法院正在试点部分行政诉讼案件跨区域集中管辖，规定除市、区两级人民政府复议维持当共同被告的案件集中到杭州铁路运输法院管辖外，原由其他基层人民法院管辖的其他一审行政诉讼案件及行政非诉执行案件的管辖法院保持不变，如起诉市、区两级人民政府工作部门或其派出机构的案件仍由各属地基层法院管辖。

[9]行政诉讼管辖制度的改革实践表明未来设立与行政区划相脱离的行政法院系统具有现实必要性和可行性。因此，新《行政诉讼法》18条第2款规定最终选择小改方案，同时通过设立跨行政区划法院对中改方案进行探索试点。

从目前全国各地正在开展行政案件集中管辖试点看，如果相关配套措施和司法保障跟不上，那么审判质效就很可能会出现下降。三是行政审判质效问题。